Rabu, 31 Oktober 2012

Permasalahan Pengelolaan Badan Layanan Umum


Permasalahan yang timbul dalam penatausahaan Badan Layanan Umum (BLU) dan solusinya.

Dalam BLU terdapat beberapa masalah yang menunjukkan ketidakkonsistenan pemerintah dalam membuat peraturan perundangan yang ditakutkan pada kemudian hari akan menimbulkan masalah. Masalah-masalah ini dikhawatirkan dapat mengganggu proses kerja BLU secara menyeluruh, sehingga tujuan-tujuan awal BLU yang ditetapkan dikhawatirkan tidak tercapai. Adapun masalah-masalah tersebut adalah :


1.  Pengelolaan kas BLU menghambat pembentukan Treasury Single Account sebagaimana diamanatkan UU No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
Sesuai dengan Peraturan Pemerintah No. 23 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan BLU pasal 16 ayat (1), BLU menyelenggarakan kegiatan-kegiatan pengelolaan kas. Kegiatan itu antara lain : merencanakan penerimaan dan pengeluaran kas, melakukan pemungutan pendapatan atau tagihan, menyimpan kas dan mengelola rekening bank, melakukan pembayaran, mendapatkan sumber dana untuk menutp defisit jangka pendek dan memanfaatkan surplus kas jangka pendek untuk memperoleh pendapatan tambahan. Dalam pasal 14 juga disebutkan bahwa penerimaan anggaran yang bersumber dari APBN/APBD diberlakukan sebagai pendapatan BLU dan pendapatan lainnya yang bersumber dari selain APBN/APBD (pendapatan operasional, hibah maupun hasil kerjasama dengan pihak lain) dilaporkan sebagai PNBP kementerian/lembaga atau PNBP daerah. Pendapatan-pendapatan ini (kecuali hibah terikat) dapat “dikelola langsung” untuk membiayai belanja BLU sesuai RBA. Aturan ini menjadi tidak sesuai dengan pasal 12 ayat (2) dan pasal 13 ayat (2) UU No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara yang menyatakan bahwa semua penerimaan dan pengeluaran Negara/ Daerah dilakukan melalui Rekening Kas Umum Negara/Daerah.
Walaupun hal ini bisa diperdebatkan karena dalam menyelenggarakan kegiatannya BLU juga membuat perencanaan kerja dan penganggaran yang tertuang dalam Rencana Bisnis dan Anggaran (RBA) BLU, namun pada kenyataannya antara perencanaan anggaran dengan realisasinya sangat besar kemungkinan timbul selisih atau varians. Varians timbul karena BLU dapat menghimpun dana selain dari APBN/APBD dan dapat “dikelola langsung” untuk membiayai belanja BLU. Memang benar belanja BLU yang dimaksud harus sesuai dengan RBA BLU, namuun kondisi semacam ini dikhawatirkan akan menimbulkan permasalahan terutama apabila varian ini digunakan baik oleh BLU maupun kementerian Negara/lembaga/SKPD/pemerintah daerah guna menghimpun dana nonbudgeter (dana taktis) yang secara tegas oleh Suryohadi Djulianto, penasihat KPK, dikategorikan sebagai perbuatan melawan hukum.
Pemerintah sebenarnya sudah menerapkan beberapa alternatif untuk mengatasi hal ini, yaitu dengan mensyaratkan RBA BLU agar sesuai dengan rencana strategis kementerian Negara/lembaga/pemerintah daerah. Selain itu juga sudah diatur mengenai tindakan yang dilakukan apabila terjadi pelanggaran hukum atau kelalaian yang mengakibatkan kerugian Negara/daerah pada BLU dan penerapan otorisasi batasan maksimal penggunaan anggaran secara bertingkat.
Namun, selain hal tersebut di atas, pemerintah melalui Menteri Keuangan selaku BUN sebaiknya mengeluarkan peraturan terkait proses atau mekanisme pengelolaan kas BLU yang lebih rinci meliputi teknis dan administrasinya. Semua penerimaan BLU yang dikategorikan sebagai PNBP dan pengeluaran BLU harus terlebih dahulu dilakukan melalui Rekening Kas Umum Negara Daerah sebagaimana diamanatkan UU No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Dan terkait istilah dapat “dikelola langsung” untuk membiayai belanja BLU tetap harus mengikuti tertib administrasi sebagaimana instansi public lain yang menerapkan prosedur SPM dan SP2D. Yang perlu diatur lebih lanjut adalah mengenai batasan fleksibilitas penerapan praktik bisnis BLU terkait pengelolaan kas/anggaran agar tetap sesuai dengan RBA dan rencana strategis instansi induk (kementerian Negara/lembaga/pemerintah daerah) yang bersangkutan. Peraturan yang akan dibuat ini tidak hanya diperuntukkan bagi BLU saja, tetapi juga meliputi instansi yang merupakan otorisator penerimaan maupun pengeluaran Negara/Daerah demi menjaga efisiensi pengelolaan BLU.


2.     BLU dapat menggunakan surplus anggarannya untuk kepentingan BLU tersebut.
Dalam pasal 29 PP 23 tahun 2005 tentang Pengelolaan Badan Layanan Umum disebutkan bahwa “Surplus anggaran BLU dapat digunakan dalam tahun anggaran berikutnya kecuali atas perintah Menteri Keuangan/gubernur/bupati/walikota, sesuai dengan kewenangannya, disetorkan sebagian atau seluruhnya ke Kas Umum Negara/Daerah dengan mempertimbangkan posisi likuiditas BLU”. Surplus anggaran BLU yang dimaksud disini adalah selisih lebih antara pendapatan dengan belanja BLU yang dihitung berdasarkan laporan keuangan operasional berbasis akrual pada suatu periode anggaran. Surplus tersebut diestimasikan dalam RBA tahun anggaran berikut untuk disetujui penggunaannya.
Padahal, sesuai dengan pasal 3 UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, disebutkan bahwa “Surplus penerimaan/negara dapat digunakan untuk membiayai pengeluaran negara/daerah tahun anggaran berikutnya”. Selanjutnya pada ayat berikutnya dijelaskan “Penggunaan surplus penerimaan negara/daerah sebagaimana dimaksud dalam ayat (7) untuk membentuk dana cadangan atau penyertaan Perusahaan Negara/Daerah harus memperoleh persetujuan terlebih dahulu dari DPR/DPRD”. Berdasarkan ketentuan ini dapat diketahui bahwa kaidah perlakuan surplus adalah dimanfaatkan untuk membiayai pengeluaran pemerintah. Peruntukan lain terhadap surplus anggaran ini harus memperoleh persetujuan DPR/DPRD. Perbandingan kedua aturan yang mengatur surplus anggaran ini menunjukkan bahwa BLU memiliki daya tawar keuangan yang lebih tinggi dibandingkan Perusahaan Negara/Daerah.
Solusi untuk masalah ini sebenarnya agak susah karena ada dua hal yang bisa diajukan sebagai argumen dalam mempertahankan pendapat mengenai aturan mana yang harus dipakai. Argumen tersebut adalah :
a.       Menurut pasal 7 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan aturan yang seharusnya dipakai adalah aturan mengenai surplus yang ada di UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Hal ini disebabkan karena peraturan yang berada lebih rendah dalam hirarki tidak boleh bertentangan dengan peraturan hukum yang lebih tinggi.
b.       Akan tetapi, mengingat adanya asas lex specialis derogat lex generalis dimana apabila ada aturan yang lebih khusus, maka aturan tersebut mengesampingkan aturan yang bersifat umum, maka aturan mengenai surplus yang harus dipakai adalah aturan khusus yang mengatur tentang BLU yaitu PP No. 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Badan Layanan Umum.

Sebenarnya permasalahan seperti di atas tidak perlu terjadi apabila pembuat-pembuat keputusan lebih banyak melakukan pencarian referensi dalam menyusun peraturan, sehingga di kemudian hari tidak diharapkan terjadi lagi pertentangan seperti ini. Pertentangan seperti ini tentu akan merugikan bagi level-level pelaksana peraturan dikarenakan adanya kebingungan dalam memilih aturan mana yang harus dipakai.

3.       Badan Layanan Umum dari sisi Perpajakan
Pemerintah mempunyai dua peran pokok yaitu mengumpulkan sumber daya dan mengalokasikannya lagi kepada masyarakat. Selain berperan sebagai fungsi alokasi, BLU juga bisa dilihat dari sisi perpajakannya. Kalau kita telaah kembali pos-pos dalam I-Account sesuai dengan PMK No. 91/PMK.06/2007 tentang Bagan Akun Standar, pendapatan negara berasal dari penerimaan pajak, penerimaan negara bukan pajak dan hibah. Jadi jelaslah bahwa negara sangat mengandalkan penerimaan dari sektor pajak.
Menurut Undang- Undang nomor 36 tahun 2008 tentang perubahan keempat atas undang-undang nomor 7 tahun 1983 tentang pajak penghasilan menyebutkan bahwa BLU bukanlah merupakan subjek pajak. Menurut Pasal 2 Undang-Undang Pajak Penghasilan ayat (3) huruf b tersebut, subjek pajak adalah badan yang didirikan atau bertempat kedudukan di Indonesia, kecuali unit tertentu dari badan pemerintah yang memenuhi kriteria:
a.       pembentukannya berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan;
b.       pembiayaannya bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah;
c.       penerimaannya dimasukkan dalam anggaran Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah;
d.       pembukuannya diperiksa oleh aparat pengawasan fungsional negara.

Suatu badan pemerintah baru dikategorikan sebagai bukan subjek pajak apabila keempat aspek diatas terpenuhi dan BLU merupakan badan pemerintah yang memenuhi keempat aspek diatas, oleh karena itu jelaslah bahwa BLU bukan merupakan subjek pajak.


Badan yang didanai dari APBN/APBD tidak memiliki kewajiban PPh terhadap diri sendiri. Dengan kata lain, Badan tersebut tidak perlu melaporkan PPh 25 (SPT Masa) maupun PPh 29 (SPT Tahunan) karena bukan subyek pajak. Namun ada masalah yang timbul disini, yaitu apabila suatu badan menerima pendanaan dari APBN/APBD namun masih mendapatkan pembiayaan dari luar APBN/APBD atau tidak seluruh penerimaan dan pembiayaan tercatat dalam APBN/APBD, maka kewajiban menghitung pajak sendiri (PPh 25/29) disamakan dengan badan swasta lain. Sebagai contoh adalah Badan Hukum Pendidikan (BHP) Universitas Indonesia yang masih disebut sebagai subjek pajak. Secara perlakuan mereka sama seperti BLU yang menerima APBN/APBD namun kenapa mereka disebut sebagai subjek pajak sedangkan BLU bukan merupakan subjek pajak. Secara sekilas kita dapat melihat adanya dualisme pelakuan pemerintah disini, yaitu antara BLU dan BHP.
Untuk menelaah hal tersebut kita kembali lagi ke definisi badan menurut UU PPh yang menyebutkan bahwa badan yang dimaksud adalah unit tertentu dari badan pemerintah yang memenuhi keempat syarat menurut UU PPh agar bisa disebut sebagai bukan subjek pajak. BHP bukanlah unit tertentu dari badan pemerintah karena ia sudah merupakan badan hukum sendiri yang secara independen terpisah dari pemerintah. Oleh karena itu Pasal 2 ayat (3) UU PPh diatas tidak berlaku bagi BHP dan badan lainnya yang bukan merupakan unit tertentu dari badan pemerintah walaupun mereka memperoleh pembiayaan dari APBN/APBD.
Berkaitan dengan PP no 23 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan BLU, apabila suatu badan pemerintah sudah mendapat penetapan sebagai BLU, karena seluruh penerimaan dan pembelanjaan masuk APBN/APD, maka BLU tersebut bukan merupakan subyek pajak sehingga tidak memiliki kewajiban membayar PPh Badan (pasal 25 dan PPh 29). Namun demikian BLU tetap memiiliki kewajiban sebagai pemungut pajak PPh pasal 21, 23, 26, dan pasal 4 ayat (2) berkaitan dengan aktivitas pembayaran gaji, honor, jasa, sewa, dll kepada karyawan dan pihak ketiga. Berkaitan dengan transaksi penyerahan obat kepada pasien, BLU juga berpotensi memiliki kewajiban memungut PPN (pajak pertambahan nilai) dan dikukuhkan sebagai pengusaha kena pajak
Lalu bagaimanakah dengan pendapatan BLU tersebut? Pada pasal 14 PP 23 tahun 2005 dijelaskan bahwa pendapatan BLU dilaporkan sebagai pendapatan negara bukan pajak kementrian/lembaga atau pendapatan negara bukan pajak pemerintah daerah. Beberapa penggagas BLU juga menyatakan bahwa BLU dibebaskan dari kewajiban membayar PPh Badan atas sisa anggaran atau hasil usaha/nilai tambah karena BLU bukan subjek pajak.

4.    Pengelolaan PNBP pada BLU bertentangan dengan UU yang mengatur tentang PNBP
Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) adalah seluruh penerimaan Pemerintah pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan. Pengertian ini tertuang dalam Pasal 1 UU No. 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak. PNBP tersebut antara lain penerimaan dari kegiatan pelayanan yang dapat dilaksanakan kepada masyarakat, seperti pendidikan dan kesehatan.
Pada pasal 4 UU No. 20 Tahun 1997 tentang PNBP juga disebutkan bahwa seluruh PNBP wajib disetor langsung secepatnya ke Kas Negara. Dan pada pasal 8 dinyatakan bahwa sebagian dana dari suatu jenis PNBP dapat digunakan untuk kegiatan tertentu yang berkaitan dengan jenis PNBP tersebut oleh instansi yang bersangkutan.
Dari pasal-pasal di atas dapat diketahui bahwa PNBP merupakan salah satu unsur penerimaan negara yang masuk dalam struktur Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang merupakan seluruh penerimaan Pemerintah Pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan.
Dalam kaitannya dengan BLU, aset yang ada di BLU merupakan milik negara yang tidak dipisahkan, demikian juga pembiayaan operasionalnya seperti listrik, gaji dosen dan karyawan berasal dari pemerintah/negara. Dengan demikian, pendapatan yang diperoleh BLU merupakan PNBP. Hal ini juga tertuang dalam pasal 14 PP No. 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Kas BLU yang menyatakan bahwa pendapatan BLU akan dilaporkan sebagai pendapatan bukan pajak.
Pengelolaan PNBP pada BLU tidak sejalan dengan UU Nomor 20 tahun 1997 tentang PNBP, karena PNBP oleh BLU dapat langsung digunakan untuk membiayai belanja BLU, baik sebagian atau seluruhnya. Hal ini, dalam Pasal 69 UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dengan tegas dinyatakan bahwa pendapatan BLU sehubungan dengan jasa layanan yang diberikan beserta hibah maupun sumbangan yang diperoleh dapat digunakan langsung untuk membiayai belanja BLU yang bersangkutan. Begitu juga dalam Pasal 16 ayat (1) PP No. 23 Tahun 2005, yakni dalam rangka pengelolaan kas, BLU menyelenggarakan hal-hal sebagai berikut: (a). merencanakan penerimaan dan pengeluaran kas; (b). melakukan pemungutan pendapatan atau tagihan; (c). menyimpan kas dan mengelola rekening bank; (d). melakukan pembayaran; (e), mendapatkan sumber dana untuk menutup defisit jangka pendek; dan (f). memanfaatkan surplus kas jangka pendek untuk memperoleh pendapatan tambahan.
Sesuai amanat UU PNBP dan UU Perbendaharaan Negara, maka seluruh PNBP wajib disetor langsung secepatnya ke kas negara, sehingga mengimplikasikan bahwa pemerintah tidak diperbolehkan untuk melakukan penerimaan/pemungutan dana non-budgeter. Apabila konsep penerimaan kas yang dilakukan oleh BLU dipandang secara simultan dari kedua UU tersebut maka hal ini akan semakin rancu. BLU bisa dianggap tidak sesuai dengan UU PNBP karena adanya kewenangan menggunakan pendapatan secara lansung, baik sebagian maupun seluruhnya. Dan, jika dipandang dari sisi UU Perbendaharaan Negara, maka pengelolaan kas pada BLU yang tertuang dalam UU No. 1 Tahun 2004 dan PP No. 23 Tahun 2005 juga bertentangan dengan UU Perbendaharaan Negara itu sendiri. Dalam pasal 12 UU No. 1 Tahun 2004 dinyatakan bahwa setiap penerimaan dan pengeluaran negara dilakukan melalui Rekening Kas Umum Negara pada Bank Sentral.

5.     Masalah penganggaran.
Selama ini calon BLUD/BLUD selalu salah ditempat yang sama. Karena saat pembahasan anggaran, tidak pernah dibahas detil mengenai rencana kegiatan yang ada sehingga timbulah anggaran yang gelondongan. Jika penganggaran sudah tertata (didetilkan) sejak penetapan anggaran, maka dengan Keppres 80 pun bisa bebas. Contoh kasus pada BLUD Rumah Sakit  untuk pengadaan obat 25M di sebuah Prov, dalam APBD. Sehingga dalam pelaksanaan harus lelang obat senilai 25M. Kesalahannya: mengapa dalam pelaksaan RKA tidak ada penjelasan bahwa 25M itu dilaksanakan bertahap per triwulan. Penjelasan seperti ini boleh saja, justru diajurkan sebagai petunjuk penggunaan anggaran. Kesalahan lain dalam perencanaan obat; yaitu direncanakan per pola penyakit. Sebenarnya boleh perencanaan per pabrikan, sehingga bisa tunjuk langsung karena sudah spesifik.

Tidak ada komentar:

Posting Komentar